Mi – čitavo društvo – godinama pokušavamo da se snađemo u sistemu planiranja prostora određenom kombinacijom starih planova koji su i dalje na snazi, i novih propisa koji su neproduktivni, ako ne i sasvim beskorisni

MONITOR: Vidite li naznake da nova vlast ima volju da poboljša prostorno planiranje i da spriječi dalji urbanistički i graditeljski haos u Podgorici i na Primorju?

DRAGOVIĆ: Nosimo se sa temeljnim nerazumijevanjem problema u prostornom planiranju od strane nadležnih za ovu oblast. Uzmimo za primjer to što se dešava, ili bolje rečeno ne dešava, sa zakonskim okvirom. Zakon o planiranju prostora i izgradnji objekata iz 2017. je i dalje na snazi, iako je poguban za održiv i ujednačen prostorni razvoj Crne Gore;  o predlogu za izmjene opet treba da raspravljamo usred ljeta – kažem opet, jer je tako bilo i prošle godine, kada je ovaj Zakon posljednji put izmijenjen. Evidentan je nedostatak shvatanja važnosti zakonskog okvira i hitnosti temeljnog preispitivanja modela koji je do sada bio na snazi, a to je nužno za bilo kakav napredak u ovoj oblasti.

MONITOR: Koliko povjerenje uliva ministar Mitrović?

DRAGOVIĆ: Ministar Mitrović ne uliva povjerenje, nego  pruža razloge za zabrinutost. Njegove izjave pokazuju nerazumijevanje povezanosti prostornog planiranja, ekonomske situacije i održivog razvoja, što je veliki hendikep za nekog ko vodi ovako važan resor. Primjera je mnogo, ali navešću jedan iz emisije Načisto, kada je Mitrović rekao da je jedan od razloga za sadašnje stanje prostornog razvoja to što prije 15 godina ekološka svijest nije bila razvijena i da bi bilo dobro da se ekolozi uključe u procese planiranja. Niko ne poriče da smo danas svjesniji ekoloških problema nego što smo bili ranije – i u Crnoj Gori, i globalno – i da je neophodno veće učešće stručnjaka za ovu oblast u svim procesima koji se tiču budućeg razvoja. No od suštinske je važnosti da ministar koji se bavi ovom oblašću razumije da korijen problema leži u nečemu drugom: u ekonomskom modelu zasnovanom na stalnoj ekspanziji gradnje, u permisivnosti zakonskog okvira, i u nemoći vlasti da artikuliše i sprovede viziju razvoja zasnovanu na opštem, zajedničkom dobru, umjesto na privatnoj dobiti. Ministar je pokazao da ovo ne razumije i sopstvenim postupcima, kada je odlučio da mu to što posjeduje zemlju na kojoj može da gradi i novac za izgradnju daje pravo da gradi kuću mimo planova – kada je, dakle, odlučio da mu to što je u privilegovanoj imovinskoj poziciji daje pravo da ne poštuje plan. Zabrinjavajuće je da neko sa takvim razumijevanjem sistema planiranja sada vodi resor koji bi trebalo da donese i sprovede progresivne promjene, i ne znam da li se tome možemo nadati.

MONITOR: Koje su sve posljedice pomenutog Zakona?

DRAGOVIĆ: Svi mi koji se bavimo ovim pitanjima i dalje pokušavamo da sagledamo sve posljedice suštinskih izmjena procesa planiranja koje je ovaj zakon prouzrokovao. Najvažnije su, svakako, one koje se tiču centralizacije – izmještanja donošenja odluka o prostornom planiranju sa lokalnog na državni nivo. Zakon iz 2017. donesen je sa proklamovanim ciljem da riješi problem neadekvatnih opštinskih kapaciteta prebacivanjem poslova i odgovornosti iz oblasti planiranja prostora na nivo ministarstva – dakle, formalnom centralizacijom procesa planiranja. Međutim, mislim da ni oni koji su takav zakon zamislili i usvojili nijesu uspjeli da na vrijeme sagledaju koliko komplikovano može biti sprovođenje takve tranzicije. Eliminisanjem duboko ukorijenjene klasifikacije i hijerarhije prostornih planova na lokalnom i državnom nivou Zakon  je ukinuo prethodni okvir za izradu i sprovođenje planske dokumentacije – okvir koji nije bio savršen, ali se dobrim dijelom oslanjao na proces sa dugom tradicijom i dobro upućenim stručnjacima. Kada je usvajanjem Zakona iz 2017. stari proces planiranja napušten, novi je samo najavljen – ne zaboravimo da Prostorni plan Crne Gore i Plan generalne regulacije ni do danas nijesu doneseni, i da je rok za njihovo donošenje pomjeran više puta.

Dakle, mi – čitavo društvo – godinama pokušavamo da se snađemo u sistemu planiranja prostora određenom kombinacijom starih planova koji su i dalje na snazi, i novih propisa koji su neproduktivni, ako ne i sasvim beskorisni. To je dovelo do dezorijentacije i zbunjenosti u cijelom sistemu: lokalni razvoj se često zasniva na datiranim lokalnim planovima, neadekvatnim za trenutne izazove urbanog razvoja, dok novi mehanizmi godinama ostaju u najavama. Rezultat su  građevinski projekti sumnjive zakonitosti i kvaliteta. Pogledajmo samo primjer Ljubovića čiji su negativni uticaji na urbane zajednice očigledni. To dobro vidimo i po sve snažnijem djelovanju lokalnih građanskih inicijativa usmjerenih protiv ovih projekata, koje nam pokazuje da se ovim problemima mora pristupiti hitno i sistematično. Međutim, kada je amandmanima iz 2020. godine prelazni period za donošenje planova po novom Zakonu produžen do kraja 2022. godine, postalo je zamislivo da bi se sadašnje stanje moglo pretvoriti u sporo i dugoročno prilagođavanje, bez garancija za to kakav će biti njegov uticaj na prostorni, ekonomski i socijalni razvoj Crne Gore. Nadam se da se to neće desiti, jer bi posljedice bile nesagledive.

MONITOR: Govorili ste i pisali o tome da se opštinski budžeti previše oslanjaju na prihode koje ubiraju od građevinskih investitora, te da su opštine prinuđene da se trkaju za njihovo privlačenje.

DRAGOVIĆ: Pojednostavljivanje procesa dobijanja dozvola za gradnju bilo je motiv za usvajanje planskih dokumenata i izmjene legislativnog okvira i mnogo prije Zakona iz 2017. Tako je, recimo, Projekat zemljišne administracije i upravljanja (LAMP), koji je trajao od 2009. do 2016. i koji je bio realizovan uz podršku Svjetske banke, sprovođen sa ciljem poboljšanja efikasnosti izdavanja dozvola i registracije imovine – tada je usvojeno 9 prostornih urbanističkih planova i 22 detaljna urbanistička plana u manje razvijenim opštinama sjevernog i centralnog regiona. Prethodni Zakon o planiranju prostora i izgradnji objekata, donesen 2008. godine, više puta je mijenjan na način koji je rezultirao centralizovanijim procesom donošenja odluka u vezi sa prostornim planiranjem, prvenstveno orijentisanom ka uklanjanju propisa koji bi mogli predstavljati „biznis barijere“, čak i kada ti propisi imaju veliki značaj za lokalni razvoj. Tako su amandmanom iz 2013. godine ustanovljene izmjene po kojima su investitori koji finansiraju sve što je po tada važećim propisima bilo definisano kao „državni projekti od javnog interesa“, a za koje je građevinske dozvole izdavalo Ministarstvo, oslobođeni plaćanja opštinskih naknada za komunalno opremanje građevinskog zemljišta. Važno je razumjeti da su, prema analizi koju je te godine objavila Zajednica opština, naknade za komunalno opremanje građevinskog zemljišta činile 31–43 posto ukupnih opštinskih budžeta u periodu 2008–2012. Iako je zabrinjavajuća činjenica da su se lokalni budžeti u tolikoj mjeri oslanjali na nove građevinske projekte (što nam, opet, govori mnogo o stanju i pravcima razvoja crnogorske ekonomije tokom protekle decenije), očigledno je kakav je uticaj proširivanja definicije „državnih projekata od javnog interesa“ mogao imati na lokalne samouprave. Što ih više bude odobreno, to je lokalni budžet manji, a uticaj državne vlasti na odluke koje se tiču lokalnog razvoja veći. Pored toga što su prihodi lokalnih samouprava, izmjenama prethodnog Zakona o planiranju i uređenju prostora dato im je i ovlašćenje da odlučuju o smanjenju naknada za komunalno opremanje ili se od njih u potpunosti odreknu. Ovo je čak i bogate primorske opštine učinilo podložnim pritiscima velikih investitora, koji su dobili mogućnost da zahtijevaju smanjenje takse za svoje projekte. Mogućnost opštinskih vlasti da o naplati naknada za komunalno opremanje odlučuju „od slučaja do slučaja“ prepoznata je kao potencijalni koruptivni mehanizam i osporavana pred Ustavnim sudom Crne Gore od strane MANS-a još 2016. godine, a konačno i osporena odlukom Ustavnog suda iz 2019.

Dakle, i tokom perioda prije donošenja Zakona iz 2017. godine imali smo niz odredbi koje su postepeno prenosile ovlašćenja na centralni nivo odlučivanja i ugrožavala autonomiju lokalnih samouprava u oblasti prostornog razvoja. A  prostorni razvoj je neodvojiv od ukupnog društvenog razvoja, i ne bi smio biti ostavljen na milost i nemilost tržišnim prilikama i silama.

MONITOR: Koje su crne tačke graditeljstva u Podgorici i Crnoj Gori, i da li je tu moguća popravka ili bar neki nauk iz loše prakse?

DRAGOVIĆ: Ima ih mnogo i po pravilu su posljedica prioritizovanja privatnog interesa u odnosu na javni. Uzmimo za primjer soliter pored hotela Podgorica, novi objekat na lokaciji nekadašnjeg hotela Ljubović, čitave nove podgoričke stambene kvartove bez javnih usluga i kvalitetnih javnih prostora… Popravka je moguća i biće neminovna, ali prije nego što počnemo da radimo na tome moramo uzeti za ozbiljno savremene izazove prostornog razvoja – prije svega, klimatske promjene – i početi ozbiljno da radimo na izgradnji sistema prostornog planiranja. Ovo što sad imamo neće moći da nam pomogne u suočavanju sa tim izazovima.

MONITOR: Šta je potrebno uraditi da oni koji imaju novca ne mogu više da grade što im je god volja uz amin institucija? 

DRAGOVIĆ: Potrebno je da se suočimo sa ograničenjima modela ekonomskog razvoja koji smo pratili posljednjih nekoliko decenija, a sa kojim održivi prostorni razvoj države koja pretenduje da bude ekološka nije kompatibilan. Iz tog suočavanja treba da proistekne vizija za budući razvoj, i na njoj zasnovan sistem planiranja prostora i izgradnje objekata u čijem centru treba da budu javni interes i briga za životnu sredinu. U tom procesu  nema prečica – biće nam potrebno vremena, znanja, iskustva i volje da sarađujemo. U međuvremenu, bilo bi dobro otvoriti široku društvenu debatu o novom Zakonu o planiranju prostora i obratiti pažnju na sve aktivnije društvene akcije i pokrete koji se bave pojedinim segmentima prostornog razvoja u Crnoj Gori. Oni prvi pokazuju ogromne društvene posljedice propusta postojećeg sistema i ukazuju da moguće nove pravce razvoja.

Predrag NIKOLIĆ